联合国走过的70年

2015年恰逢联合国成立70周年，联合国新闻部外联司负责伙伴与公共关系的副司长达莫达伦曾表示，联合国及其所属专门机构将举行一系列有关活动庆祝这一历史性时间节点。回首过去的70年，世界对于联合国普遍的共识是：“促进国际和平与安全及共同发展，维护二战胜利成果与国际秩序。”基于二战后各国人民欲免再遭毁灭性战祸的强烈意愿，联合国在半个多世纪中，始终秉承了“维护国际和平与安全”这一首要宗旨，并在集体安全原则与共识的基础上，当之无愧地成为现在国际社会中最具有普遍性、最具影响力和最大的国际组织。
　　渊源与背景
　　作为国际制度框架下的世界性组织，联合国成立的背后有着深厚的思想渊源和漫长的组织基础。从理论上看，由独立主权国家构成的多国体系的形成和国家间多边交往的需求，是国际组织产生的两大基础性先决条件。因此，早在古希腊时期，各个城邦国家间已存在着军事结盟性质的组织，此类结盟性组织也存在于中国的春秋战国时代。尽管此类同盟性组织往往是一种临时性的战略同盟，却默认了政治组织形成的规则与规范性基础。至公元14世纪，意大利文艺复兴的先驱阿利盖利·但丁 提出了成立“人类统一体”的政治思想，希望在一位至高无上的君主统治下建立一个大一统的世界性帝国。近现代国际组织的思想是世界政治、经济发展到一定阶段的产物。在欧洲30年战争的冲突背景下，现代国际法之父雨果·格劳修斯出版了其《战争与和平法》，提出国际性的法律原则可以阻止战争的爆发。事实上，16、17世纪的国际组织思想渊源大多以欧洲为中心，并附加了诸多基督教教义的原则纽带。直到18、19世纪的一些政治理论性著作，包括克劳德·昂利·圣西门、伊曼努尔·康德等在内的多位思想家均从更为实际的角度，提出了建立区域性、国际性组织的构想。
　　近现代国际组织的实践可以追溯到一战前的19世纪中后期。早期的国际会议协调机制已经不能满足国家间频繁互动的需要，近现代意义上的国际组织正是在这种情况下应运而生的。此时的国际组织大多属于专门性、技术性类型。包括现在联合国体系中的部分专门机构，如国际电信联盟、万国邮政联盟、世界气象组织等，其前身都可追溯到19世纪中后期。根据统计，在一战爆发前夕，国际组织的数量已经达到200个，然而，技术性组织的存在仍难以规制国家在政治行为上的互动，第一次世界大战不可避免地爆发了。一战结束后，解决战争与和平问题成为国际组织继续建设的首要议题，因此，在战后凡尔赛-华盛顿体系的构筑下，历史上第一个全球性的政府间国际组织——国际联盟成立了。国际联盟的宗旨为“促进国际合作，保障国际和平与安全”，这一宗旨的提出在国际组织发展中具有里程碑式的意义。由于制度设计上的缺陷，国际联盟本身缺乏强力的执行效力和可靠的大国协调机制，使得这一以“维护和平”为目的的国际性政治组织最终无法阻止第二次世界大战的全面爆发。
　　国际联盟往往被视为现代联合国的原生发展样本。第二次世界大战期间，为描述同盟国之间的联盟关系，时任美国总统罗斯福首次使用了“联合国”一词。1942年，在美英两国首脑起草的《大西洋宪章》中，“联合国”一词首次在官方文件中使用。作为世界反法西斯同盟的纲领性文件，《大西洋宪章》中的大多数内容，包括尊重国家主权、尊重基本人权与人格尊严、建立和平体系等原则性条款均被1945年4月联合国国际组织会议中各国起草并签署的《联合国宪章》所吸收。二战结束后的1945年10月24日，中国（中华民国）、美国、法国、苏联和英国五大常任理事国与其他46国共同批准并签署了《联合国宪章》，现代联合国正式宣告成立。
　　机构与活动
　　与国际联盟相比，联合国设计了更为完善的机构体系与分工职责。联合国大会、安全理事会、经济与社会理事会、秘书处以及国际法院构成了如今的整个联合国系统。随着最后一块联合国的托管领土帕劳独立，原系统中的联合国托管理事会已经于1994年正式停止运作。联合国的总部设于美国纽约，除国际法院的总部位于荷兰海牙外，其余4个联合国机构都将其组织设于纽约联合国总部内。同时，瑞士日内瓦、奥地利维也纳等地还设有诸多联合国所属专门机构的总部。根据《联合国特权和豁免公约》，联合国及其所属各机构在其进行运作的国家具有外交豁免权，以保证对东道国及成员国的公平公正。在联合国运作的技术层面中，英语、法语、汉语、阿拉伯语、俄语和西班牙语为官方规定的联合国六大工作语言。截止目前，联合国共有193个成员国，包含了除梵蒂冈外所有无争议的主权国家。在联合国安理会中，中国、美国、法国、俄罗斯（苏联解体后继承）和英国为5个常任理事国，拥有对非程序性决议案的“否决权”。另外，10个非常任理事国的任期为两年，席位按照洲际区域分配，非常任理事国与常任理事国共同指定安理会议事规则，但并不拥有否决权。在行政体系中，联合国的“行政首长”是联合国秘书长，由安理会推荐、联合国大会指定产生。目前这一职位由韩国前外交通商部长官潘基文担任。
　　在20世纪中后期，联合国参与了以色列建国、巴勒斯坦地区分治以及巴以双方后续一系列冲突的调停。其中，20世纪60年代，联合国曾以大规模军事介入平息了刚果民主共和国境内地区加丹加省的叛乱。同一时期，联合国于1964年组建了塞浦路斯维和部队，这一部队至今仍活跃在塞浦路斯前线，并成为迄今为止联合国历史上持续时间最长的维和行动。冷战中后期，随着去殖民地化运动的发展，联合国吸纳了一批新独立的亚非拉国家成员。成员数量的增长和国家身份的平衡促使联合国的实践职能从维护国际和平与安全扩展延伸到促进经济社会发展、开发援助、妇女儿童权益保护、环境保护、粮食问题、贸易公平等更为广泛和实际的领域。
　　困境与思考
　　尽管在冷战结束后，联合国在实践与功能上趋于成熟，然而，它在体系变化中自身组织机理的滞后和执行力上的缺陷开始逐渐暴露出来，这些缺陷甚至直接导致了20世纪末和21世纪初联合国在一系列国际介入行动上的失败。曾于1971～1985年担任联合国副秘书长的布莱恩·厄夸特甚至将此前联合国在维和行动上的进步称为“虚假的复兴”。在实践上，面对诸多严重的国内危机，联合国介入与干预的效率与有效性仍显不足。最为典型的案例便是20世纪90年代初，索马里在巴雷政权倒台后陷入无政府状态下的无限内战局面。联合国随后对索马里展开的国际人道主义干预收效甚微，索马里甚至一度陷入更为混乱的政治局面，各派别的武装冲突愈演愈烈。这一失败的干预案例引发了人们对国际人道主义干预合法性与合理性的争论，包括对合法干预主体的界定以及干预行为本身无法避免大国利益博弈的困境。而索马里干预行动的失败也在一定程度上影响了1994年联合国在卢旺达大屠杀中的应急反应和干预导向，使联合国最终没能及时介入对卢旺达大屠杀的干预并阻止屠杀行为的升级。其中，美英等国在屠杀事件中的拖沓与漠然使安理会无法做出及时有效的决断，这在另一个侧面上凸显了联合国干涉机制仍无法摆脱被大国操纵的事实，以及安理会本身缺乏应对国家内部突发性暴力冲突的客观决断机制。如今，联合国在北非国家动乱和乌克兰危机的处理中同样面临着执行力的挑战和参与角色的危机。在北非阿拉伯国家革命浪潮后，联合国参与了各国内部派别的斡旋和调停，并积极投入各项人道主义援助，然而，诸如叙利亚在内的部分国家并未执行相关决议以及遵守交战规则，使国内冲突持续升级，并形成大规模难民潮。近期日益严峻的乌克兰内部政治局势和人权状况也对联合国可能参与的维和行为和人道主义干预提出了更大的挑战。另外，随着冷战的结束，联合国的维和行为从最初的预防外交（国家间争端的调解）延伸至对国内暴力冲突的干预，亦在学理上对传统的主权原则提出了挑战，这一挑战直指主权国家对于其内部事务管理的排他性原则。
　　与此同时，在冷战结束后的数十年，联合国不断受到来自世界各国关于其腐败问题与管理不善的批评。不少国家与社会团体、基金会甚至停止了对联合国及其所属专门机构的部分资金支持。其中，联合国在1995年起针对伊拉克执行的“石油换食品计划“，受到诸多媒体和调查机构有关腐败问题的指责，时任联合国秘书长科菲·阿塔·安南也一度陷入信任危机。在2005年10月“石油换食品计划”腐败案最终公布的调查报告中，4500家参与该计划的有关公司中，超过半数的公司涉嫌为萨达姆政府提供了约18亿美元的回扣和石油附加费。这一腐败泛滥的现象，与联合国秘书处和安理会的监管不力不无关联。
　　近年来，对于联合国安理会改革的呼声也愈加高涨。诸多批评人士认为，现存的五大常任理事国反映的仍是二战胜负的成果，今天，考虑到国际格局的演变以及部分国家对联合国行动参与和资金投入的力度，包括日本、德国、巴西在内的世界主要力量明确表达了希望成为联合国安理会常任理事国的态度。部分改革提议者也表示，安理会常任理事国应该适度扩大成员国范围，以进一步提升联合国的代表性与时代性。因而，另一种声音，“不具备否决权的常任理事国”提法应运而生。但是，由于安理会内部改革牵涉成员的广泛性、结构利益的复杂性以及诸多的历史性矛盾，使能具备共识性的改革方案一直难以形成。
　　联合国已经走过70年，人类从二战的毁灭性打击中已逐渐恢复，并走出了对立的冷战格局。新时期的国际局势下需要一个与时俱进的联合国，随着国际制度的有效性被不断检验，我们有理由相信并期待：未来的联合国能够在国际互动中扮演更为积极的角色。
　　【责任编辑】林 京