耕地：安身立命之宝

农业是中国的基础，耕地是农业的基础，离开了耕地，就谈不上民族的生存和经济社会的可持续发展。耕地资源是无法通过贸易途径获得弥补的战略性资源，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上所做的政府工作报告中强调，在土地问题上，绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，坚决实行最严格的土地管理制度。

　　在4月22日“世界地球日”来临之前，记者就我国耕地保护现状、目前存在的问题及如何解决等问题采访了土地管理方面的专家。

　　

　　耕地是我们的软肋

　　

　　中国土地勘探规划院地政研究中心副主任唐健是2004年国家社科基金项目《耕地保护制度与政策研究》的总负责人。她介绍说，几年前制定的《1997年～2010年全国土地利用总体规划纲要》中曾经设想：到2010年，将全国耕地保有量控制在19．2亿亩。而根据国土资源部最新公布的数字，2004年，全国耕地面积为18．37亿亩。1996～2003年，中国耕地净减少1亿亩，其中建设占地高达2240万亩，粮食产量从1958年的5．1亿吨下降到2003的年4．3亿吨，耕地大规模减少是其中一个重要原因。按照中国宏观经济学会的估计，到2030年，我国人口将达到16亿人，按照人均450千克的粮食年需求计算(西方发达国家人均1000千克左右)，总共需要7．2亿吨粮食。目前，世界谷物贸易量大约在2亿吨／年，若我国可以获得其中的1／4，即5000万吨，全国自产的粮食也必须达到6．7亿吨。假设我国粮食平均亩产达到400千克，2030年，全国耕地面积就必须保证17亿亩，这意味着，我国在未来占用耕地的极限是1．5亿亩。

　　根据联合国粮农组织(FAO)2002年年报，截至2001年年底，全世界土地面积为1960．2亿亩，其中可耕地210．3亿亩，占土地面积的10．73％，人均可耕地面积3．45亩。从人均土地占用看，人多地少的国家居多，用地最紧张的国家为印度、日本；其次是英国、中国、法国；美国和加拿大则相对十分宽裕。

　　耕地是人类赖以生存的物质资料的主要来源，因此一个国家耕地的富裕程度决定了该国农业发展水平和可持续发展的潜力。耕地资源的有限性和稀缺性相对制约了这些国家农业的发展。

　　中国农业大学土地资源与管理学院资源环境战略与管理中心主任张凤荣曾主持过多项国土资源部的重要课题，长期从事耕地保护方面的科研工作。他认为，我国的人口压力巨大，耕地的人均占有量只有1．41亩，不到世界平均水平的40％，耕地匮乏是我们的软肋。

　　

　　保护耕地的现实意义

　　

　　张凤荣认为，保护耕地的现实意义在于，耕地状况首先直接关系到我国的粮食安全。统计显示，我国近些年粮食播种面积下降，粮食总产量徘徊不前。与此同时，随着人口增长、经济发展和城市化的推进，未来二三十年内，我国粮食消费增长的趋势不会逆转。虽然目前我国基本能够实现粮食自给自足，但粮食安全形势严峻，除北部沿边区的新疆、宁夏、内蒙古、吉林、黑龙江以及中部的安徽、河南这几个粮食主产区或地广人稀的省区以外，全国大部分地区粮食产不足需，其中广东、浙江、福建、上海、北京五省市的粮食缺口最大，均超过450万吨，全国粮食缺口为3936．95万吨。

　　尽管有学者提出，我国的粮食供给要充分利用国内外两个市场，但张风荣认为，依靠进口弥补粮食缺口面临的风险比较大。首先，需求增加必然导致价格上涨，我们是否能够承受国际粮食价格上涨的成本。其次，就算我们有能力购买国外的粮食，但国际粮食市场同样存在变数。目前，世界各国都在加紧进行生物能源和可再生能源的研发。为摆脱对中东石油的依赖，美国政府决定利用国内充足的粮食资源大力发展生物能源，他们希望在2025年以前用清洁能源替代75％的中东进口原油。德国总理莫克尔也提出，德国的生物能源要达到20％的比例。美国是世界粮油的主要供给国，能源政策的改变会导致全球粮食市场发生哪些变化是我们无法预估的，所以，粮食供给还是要立足国内。耕地保护也就势在必行。

　　张凤荣强调，保护耕地不仅仅因为其涉及粮食安全，还有生态环境方面的意义。我们现在的城市建设布局，绿地与硬化地面比例失调。城市环境恶化，噪音、空气、水等各种污染危害着人们的健康。由于土地面积有限，我们不可能大面积种植树林、草坪绿地。这就需要耕地出现在城市与城市之间、大城市与卫星城之间、城市与城镇之间、城市和乡村之间。在这种情况下，耕地就不再局限于播种、耕耘、收获等生产意义，而是多了调剂不同地块环境的生态意义。从这个角度看，耕地也是实现城市空间结构优化的必要绿色空间。

　　唐健认为，耕地保护在我国还有十分重要的社会意义，那就是保护农民，促进社会稳定。目前，我国仍有9亿多农业人口，尽管其中有越来越多的人在工业化、城市化的进程中逐步脱离农业、农村，但这种脱离很不稳定，国家和社会也还没有能力彻底解决他们的社会保障问题。在这种情况下，土地就是农民最后的保障。

　　由此可以看出，我国的耕地保护具有保障国家粮食安全、保障经济发展用地、保障生态安全、保障农民权益这个世界上不少国家所没有的多重意义。也正因为如此，耕地保护战略是我国的基本国策之一。

　　

　　耕地总量缘何快速减少

　　

　　尽管实行了最严格的土地管理，但我国实际耕地总量仍在快速减少，已从1996年的19．51亿亩下降到2004年的18．37亿亩，低于国家“十五”计划确定的2005年耕地保有量19．2亿亩的目标；全国有20个省份的2003年耕地保有量低于土地利用总体规划确定的2010年指标，并有进一步减少的趋势。一些地区已无法完成规划区定的耕地保有量、农用地专用和占用耕地、基本农田保护面积等指标。以后相当长时间内，耕地资源的供需矛盾将更加突出。对此，唐健分析认为主要原因如下：

　　

　　经济发展的占用量居高不下

　　据预测，到2020年，我国人口将达15亿人，城市化水平达到50％，仅城镇建设用地总量就将达到700万公顷以上，加上其他建设对土地的占用，土地供需形势将更加严峻。

　　

　　生态退耕力度加大

　　据调查，全国需要退耕的坡耕地、严重沙化和影响行洪的耕地约2．2亿亩。按照国务院的要求，将进一步加大退耕力度，到2002年，全国已退耕5253万亩，按此计划今后一个时期还将退耕1．674亿亩。生态退耕面积占耕地减少面积的78％，是耕地减少的最主要原因。

　　

　　农业结构调整和自然灾害造成部分耕地损失

　　根据今年农业结构调整情况分析，2003年～2030年，由于挖鱼塘等破坏耕地层的农业结构调整，预计损失耕地约740万亩。同时，根据多年统计情况，2003年～2030年，灾毁耕地总数约2220万亩。

　　

　　耕地资源的补充潜力有限

　　根据《全国土地开发整理规划》测算，以2000年为基期，我国土地整理、复垦和开发补充耕地的总潜力约为2．1亿亩，到2002年土地整理复垦和开发已补充耕地911万亩，耕地补充潜力还有2亿亩。由于土地开发受生态环境保护和水资源的制约，未来的耕地补充，将以土地整理复垦为主要途径，所需投入也将越来越大。

　　从各地情况看，耕地资源严重流失的区域包括北京、青海、陕西。减少因素中生态退耕比例接近70％。较快流失区域包括内蒙古、上海、宁夏、山西。上海耕地减少的主要原因是建设用地，占到了耕地减少总量的69％。其余地区主要是生态退耕占了主要部分。缓慢流失区域包括除新疆、西藏的其他省(自治区、直辖市)。

　　张凤荣将全国耕地减少的主要途径分为四类——生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁。其中，灾毁耕地是由自然不可抗力造成的，基本上不受人类的控制；生态退耕退掉的大多是不适宜耕种、对生态安全造成威胁的耕地，虽然减少了耕地数量，但有益于生态环境的保护或改善；农业结构调整虽然减少了一定数量的耕地，但农业结构内部的调整是双向的，既可以将耕地转为其他农用地，也可以将其他农用地转为耕地，这种转变不会对粮食生产能力构成本质威胁，在必要的情况下仍可恢复耕种；而建设用地占用的大多是城市周围、道路两侧有灌溉设施、质量较好的耕地，并且这种流转是单向的，即只有耕地向建设用地流转，而从建设用地向耕地流转则存在比较大的技术障碍。

　　从全国不同类型耕地所占的比例分析，江苏、北京、广东、山东、上海、广西、辽宁七省市灌溉耕地比例下降，无灌溉耕地比例上升，耕地结构变差；这七个省市大多沿海，经济发达，后备耕地资源匮乏，但农业生产基础较好，建设占用的大多是灌溉耕地。

　　除了供需矛盾突出外，唐健认为我国耕地保护中还存在着违法占地，低效占地，占优补劣现象。据卫星遥感对新增建设用地的检测检查，违法用地平均占新增建设用地总宗数的34％，有些地方高达80％。另外，由于农业比较效益低，农民大量流动到农业外就业，使得耕地大面积抛荒，农业投入减少，耕地的利用效率逐步下降。在耕地补充方面，重开发，轻整理复垦，表现为低产地区耕地面积增加，中高产地区耕地面积减少。

　　

　　耕地面临“看不见的污染”

　　

　　在耕地数量面临严峻形势的同时，我国耕地的质量也不尽人意。一方面农业活动造成的污染日益严重。全国的化肥利用率平均只有30％～35％，化肥流失是造成滇池、太湖流域水体富营养化的重要原因之一，其中太湖流域水体富营养化中农田化肥的贡献率达55％。同时，我国农药使用量较高，不同程度遭受农药污染的农田面积达13500万亩。另一方面，工业“三废”对农业的点源污染正由局部向整体蔓延。全国工业和城市三废污染的农田面积已达1．5亿亩，约有15％的农田受到不同程度的污染。每年因农田污染粮食减产100亿千克以上。土壤重金属污染已达到相当严重的地步，据1999年全国基本农田土壤环境监测不完全统计结果，在被监测的省会城市郊区的基本农田土壤中，重金属污染物超标53．2％；在被监测的重要工矿企业区的基本农田土壤中，重金属超标率达到56．7％，最高超标42倍。另外，遭受不同程度大气污染的农田面积达7995万公顷，占全国耕地总面积的5．6％。与此同时，全国耕地水土流失面积仍呈扩大趋势，如长江中下游地区有1／2的耕地存在水土流失问题。

　　

　　[责任编辑]　赵菲