形形色色的国际援助

2010年，中国的对外援助迎来了第60个春秋。自1950年起，中国就开始向其他国家伸出无私的援助之手，帮助他们发展经济、度过难关，截至2009年，中国已经累计向120个国家提供了经济援助，并向30多个国家和地区组织提供了捐款，积极支持开展多边援助活动。

　　何谓“对外援助”?

　　

　　对外援助其实古已有之，但是其真正在国际上兴起并成为一种国家对外行为的主要方式，还是二战之后的事。二战后美国和苏联都以对外援助为重要手段，用来维护以各自为首的阵营的稳定，以确保敌对国家和国家联盟不会在冷战中取得优势地位。在冷战结束之后，西方国家仍然将对外援助作为向外国输出自己的价值观和政治制度的一种手段，并希望藉此来影响受援国家的意识形态和政局。

　　如果将对外援助进行分类，则可以更加清晰地看出各种对外援助在影响国家间关系方面的作用。从目标上来看，对外援助主要有三类。第一类是完全出于解决受援国的特定问题而开展的援助，这种援助最为明显的例子就是在出现突发性的自然灾害的时候，世界各国给予受灾国家的对外援助。第二类对外援助是所谓的互利性援助。这种援助既有利他性的一面，也有利己性的一面，并且往往会呈现出一种相互性的利益交换的局面。政府的官方发展援助是典型的互利性援助，例如在冷战时期，美苏两国等曾经以经济或军事援助为条件转让对外国军事基地的使用权；在国际经济关系中也有国家通过提供贷款等方式来换取本国商品和资本向受援国的输出。第三类对外援助是带有明显的利己主义色彩的援助，这种援助在冷战时期表现得最为明显，并且往往集中在军事领域。在冷战时期，西方国家对许多发展中国家的军事援助就是完全针对苏联的。这种援助的最明显的例子就是在历次中东战争时期西方国家对以色列的援助，或者中印边界冲突时期美苏两国对印度的援助。

　　除这三种主要形式之外，另一类比较特殊的援助就是作为战争赔偿的援助，主要是指二战后日本对中国等亚洲国家的援助以及德国对一些欧洲国家的援助。例如日本自1979年起开始向中国提供以低息贷款为主要形式的对华政府开发援助(ODA)，在将近30年当中，共向中国提供了2200多亿元人民币的援助(其中90％为低息贷款，10％为无偿援助)。很多中国人认为，日本对华援助实际上是对二战时侵略中国进行赔偿，因为中国政府已经在1972年中日建交时宣布放弃对日本的战争赔偿要求，由此可见，日本是以“对外援助”这种比较体面的方式来弥补其对中国的亏欠。因此，日本对华援助实际上就是典型的作为战争赔偿的援助。

　　从对外援助的附带条件上来看，还可以将对外援助分为无偿援助和有偿援助，以及无条件的援助和限制性的援助。无偿援助或无条件援助是不附带任何经济或政治上的条件的，而有偿援助或限制性援助则往往带有各种附加条件，这些条件可以是经济上的，也可以是政治或军事上的。从一个方面看，无论是不带附加条件的援助，还是带有附加条件的援助，都能给受援国带来一定的经济利益。正因为此，要求发达国家增加对发展中国家的经济援助一直是南北对话的一个重要内容。但从另一个方面看，对外援助，特别是那些带有附加条件的对外援助也可能会让受援国付出一定程度的代价，也就是说，对外援助对受援国产生了与其预期相反的效果。产生这种现象主要是因为两个原因；第一，发达国家提供的军事援助往往会给受援国的经济带来一定经济损害；第二，发达国家向发展中国家提供的经济援助往往会因为脱离受援国的实际情况而使其蒙受不必要的损失。由此可见，受援国在接受对外援助的时候也要有选择性地接受那些对自己真正有利的援助，而不要对所有援助都一味地加以接受。

　　发达国家对外援助中一个非常普遍的现象，就是通过援助来带动本国的对外贸易和对外投资，而这也是发达国家开展援助的主要动机之一。此外，发达国家也经常以对外援助作为手段，加强本国商品和资本的对外竞争力和市场份额。

　　

　　成为对外政策的工具

　　

　　发达国家提供对外援助通常是依据本国的国家利益进行的，对外援助的最终目标是为了维护本国的国家利益，因此从本质上说对外援助是发达国家对外政策的工具。曾经有美国政治学者将对外援助分为人道主义的对外援助、用于生存的援助、军事援助、经济发展援助、用于提高声望的援助和贿赂6种。在这6种对外援助中，除人道主义援助和用于生存的援助之外，其余的几种援助都带有明显的政治性目的。即使是人道主义援助和生存援助，也不可能完全避免政治色彩。因为它的最终目标还是为了保持国际力量对比的现状。

　　在冷战时期，援助作为对外政策工具而服务于国家政治目的的作用体现得最为明显。当时美国的决策者们认为，苏联对美国的威胁主要集中在政治领域而不是军事领域，因此美国主要遏制苏联的手段应当是恰当使用的经济援助，借此来恢复由于受二战严重破坏而经济濒临崩溃的西欧国家的稳定，防止这些国家的民众因对本国政府极度不满而爆发革命。为此，美国政府提出了“马歇尔计划”，将其作为对西欧国家进行援助的指导方针。除西欧的发达国家之外。美国也十分关注对发展中国家的支持和援助。1949年，时任美国总统的杜鲁门提出了著名的“第四点计划”，强调对发展中国家的援助是美国外交的第4个支柱，而发展中国家经济的落后不仅只是他们自己的事，也是对发达国家的重大威胁。这样，“第四点计划”就成为美国战后对发展中国家进行援助的出发点。针对美国咄咄逼人的态势，苏联也针锋相对地提出了“莫洛托夫计划”，以经济援助为重要手段来加强苏联与东欧国家之间的联系。作为反击美国的武器。

　　冷战结束后，在西方发达国家之间曾经展开了一场关于对外援助的大辩论，这场辩论主要围绕着援助的作用、援助的目的、受援国对于援助的使用以及援助国和受援国之间的关系等问题展开。辩论的主要结果就是世界上对外援助的数额出现了大幅度的下降。但是，后来的科索沃战争、阿富汗战争以及伊拉克战争使美欧的政治家们开始重新酝酿新的大规模的对外援助，并继续将援助作为向这些国家输出政治理念和价值观，影响并控制这些国家的政治局势的一个重要的手段。针对科索沃问题，1999年6月，美欧提出了一个名为《东南欧稳定公约》的援助计划，它提出的口号是：“促进和平、民主、对人权的尊重以及经济繁荣”。这种援助类似于当年的“马歇尔计划”，因为它们都是以经济援助为主要手段来传播西方的价值观，并确保至关重要的战略地区处于西方的控制之下。只不过，马歇尔计划针对的是西欧国家，而《东南欧稳定公约》则主要是针对巴尔干地区。

　　

　　中国与对外援助

　　

　　在新中国成立之后，中国侧重于履行自己的国际主义义务，强调与第三世界国家的“兄弟情谊”，而不太算经济账。这种情况表现在国际援助领域，就是中国对外提供的援助远远大于自己所得到的援助，其中有些援助甚至超出了中国自身的能力范围。据统计，从1950年起至1960年6月底，中国同某些兄弟国家和亚非民族主义国家达成协议，由中国提供无偿援助和贷款总额为40.28亿元人民币，这个数字接近1953年～1957年“一五”计划期间国家基础设施建设投资计划427.4亿元的1/10。截至1976年，中国已经向超过110个国家提供了对外援助。对于兄弟国家和亚非拉国家的请求，中国往往是来而不拒，即使是在自己生活困难，节衣缩食的情况下，也要满足兄弟国家的请求。在这期间，中国援助得最多的国家是朝鲜、越南和阿尔巴尼亚，而且这些援助大都是在中国自身也非常困难的情况下做出的，以至于当时阿尔巴尼亚与中国进行援助谈判的主要代表希地都说：“在中国，我们当然看得到饥饿。可是，我们要什么中国就给什么，我们只需要开开口。我感到很惭愧。”由于每年都要提供大量的对外援助，中国对外援助在财政支出的比例也是节节攀升，到1973年，已经占到财政比例的7.2％。这一比例已经超出了最发达国家。

　　中国改革开放前的对外援助如此“厚往薄来”，既有中国传统文化、传统思想的影响，也有当时盛行的国际主义思想的影响。中国的传统儒家文化强调重义轻利、仁者爱人，而这也影响到中国外交的风格。在对外援助中，中国也或多或少受到这种影响，表现出来就是重给予，轻索取。同时，改革开放前的中国强调与亚非拉国家的兄弟般的关系，强调履行自己的国际主义义务。因此，所有的对外援助都被看成是严肃的政治行为，并在“国际主义”的名义下进行。当然，改革开放前中国的对外援助也给中国带来了一些收益。比如，对外援助在一定程度上帮助中国摆脱了外交上的孤立状况，帮助中国恢复了在联合国的合法席位，并且也在一定程度上改善了中国的安全环境。但是，总体而言，当时中国对外援助的投入和产出是不成比例的，中国的付出远远要大于得到的回报。因此，随着中国的改革开放，随着国家的重心转移到经济建设上来，这种对外援助的思路势必进行重大调整。

　　改革开放之后，中国在对外援助方面转而强调平等互利、共同发展。中国从自身还是一个发展中国家、还比较贫穷落后的现实出发，量力而行地提供对外援助。与此同时，中国也开始接受国际援助，并利用外援来发展自身的经济。30年来，中国共接受来岛世界银行、国际货币基金组织等国际组织，以及美国、日本、德国等国家的无偿援助将近67亿美元，并与这些组织和国家在30余个领域开展了卓有成效的合作,实施项目近2000个。2008年汶川地震发生之后，中国接受了世界多个国家和国际组织提供的援助，并允许日本、俄罗斯等国的救援队参与救援工作，而这在过去是完全无法想像的，进入新世纪以来，中国的对外援助更多地体现了“负责任的大国”的形象。随着中国经济实力的不断增强，中国开始注意更多地履行自己的国际责任，发挥作为一个大国应有的国际作用。2007年，中国宣布向世界银行捐款3000万美元；2008年，又宣布向世界贸易组织捐款30万美元，以促进更多的发展中国家加入国际贸易的行列。2010年海地地震、巴基斯坦洪水等自然灾害发生后，中国都以提供现金、人道主义物资和派遣救援队等方式在第一时间对受害国进行了援助。所有这一切，，表明中国的对外援助指导思想正在变得越来越成熟，越来越符合中国的国情。