中国境外反腐合作:困境与未来

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所属分类:百科知识2015年

2014年11月8日,亚太经合组织(APEC)第26届部长级会议通过了备受瞩目的《北京反腐败宣言》(以下简称《宣言》),APEC反腐败执法合作网络(ACT-NET)开始正式运行。这是第一个由中国主导起草的以“加强反腐国际追逃追赃合作”为核心内容的国际反腐败宣言,显示了中国近年在反腐方面的决心,也表明APEC各经济体就共同打击腐败的认识更加接近。
  海外追逃追赃不易
  改革开放后,由于国内监管机制不健全,有些腐败分子贪饱便逃,此现象备受社会关注。如果说境内反腐是反腐斗争的第一战场,那么境外反腐,即海外追逃追赃,是不可缺少的第二战场。要把外逃贪官缉捕归案施以法律制裁并追缴其非法所得,必须开展国际合作。
  在跨国追逃方面,中国与嫌疑人潜逃国合作的方式有:引渡、遣返、异地追诉、劝返。引渡是最主要的合作方式。截至2014年7月底,我国已与51个国家签订含有刑事司法协助内容的条约,与38个国家签订了双边引渡条约,但主要限于发展中国家,与美国、加拿大和大部分欧盟成员国尚未缔结引渡条约,而这些国家往往是案值大、身份高的贪官外逃的主要目的地。然而,中国与这些发达国家展开引渡合作面临很多限制。首先是死刑不引渡原则。中国对极其重大的贪腐案件保留死刑,而已经废除死刑的许多发达国家是不允许引渡可能被判处死刑的外国人,于是在考虑与我国开展引渡合作时顾虑重重,这严重影响到我国与外国缔结双边引渡条约的进程。其次是“签约前置主义”。一些严格奉行这种立场的国家,如美国和加拿大,通常以不存在双边引渡条约为由而拒绝提供引渡合作。还有其他限制因素,比如政治犯不引渡、对中国司法制度的评价等等。
  当引渡合作难以展开时,还有其他的常规替代措施,遣返便是其中之一。通过吊销有关人员的合法旅行证件、证明有关人员犯有严重罪行等手段,从而把该人作为非法入境或者非法居留者来遣返回国。邓心志和赖昌星就是通过这种方式,分别于2008年和2011年被加拿大遣返回国。此外,还有异地追诉,通过向逃犯躲藏地国家的司法机关提供该逃犯相关犯罪证据,由该国司法机关依据其本国法律对嫌疑人实行缉捕和追诉。劝返,即说服外逃人员自愿回国投案。在2007年胡星案中,专案组人员赴新加坡对胡星开展攻心战,最终胡星自愿回国接受审判。
  除了与嫌疑人潜逃国合作,还可以与国际刑警组织开展合作,借助“红色通缉令”威慑外逃者。国际刑警组织有190个成员国,通过“国际通报”(即“国际通缉令”)保证和促进各成员国在调查及打击跨境罪案方面的合作。其中“红色通缉令”是最高级别的紧急快速通缉令,各国际刑警组织成员国中心局接到“红色通缉令”后可立即据此对在逃人员实施拘捕并参照本国的相关法律进行国际引渡,大大加快了办理跨境案件的速度。然而,国际刑警组织在引渡合作方面,一般仅限于向各成员国转发对在逃人员的通缉令和拘捕令,并搜集和交换有关在逃人员下落和踪迹的信息,是否引渡以及采取羁押措施则取决于成员国本身。
  跨国追捕腐败分子,不仅要追逃,还要追赃,即追缴外逃贪官的腐败所得。对于所没收的腐败所得的最后处置,一些流入国提出要分享一定比例的“提成”,各国要求的比例不同,美国最高可达40%。这对于流出国来说,不免有“压榨”之嫌疑。但从另一个角度看,也不失为一种“共赢”,与其一分钱都追不回来,不如让利,从而追回部分赃款。现在“赃款分享”已成国际惯例,美国、欧盟、日本、新加坡等国都与其他国家签署了类似协议。目前,我国在赃款返还的费用补偿和赃款分割方面缺乏相关的制度,不过也在逐渐改变,比如去年就和加拿大签订了受益追缴和分享的协议。
  《宣言》助推境外反腐
  近年来,中国不断扩大反腐国际追逃追赃合作的范围,加紧海外追缉外逃贪官的步伐。2003年,中国政府签署了《联合国反腐败公约》,后者是涉及范围最为广泛的第一部反腐败全球性公约;据我国最高人民检察院披露的数据,2008~2013年5年间,共抓获外逃贪污贿赂犯罪嫌疑人6694名。尤其是十八大以来,中央除了在国内反腐领域频频重拳出手,也把打击外逃贪官提上了新的高度。2014年7月发起的声势浩大的“猎狐行动”效果甚佳,截至2014年10月29日,分布在40余个国家和地区的180名外逃经济犯罪嫌疑人被缉捕归案,其中44名嫌疑人的涉案金额均达千万元以上,缉捕人数超过2013年全年总数。
  此次《宣言》引发大众关注的一个重要原因,就是它被普遍认为会助推中国海外追逃追赃,让贪官无处可逃,从而有力打击国内的贪污腐败行为。此前,作为中国贪腐分子的主要外逃目的地,APEC成员中的美国、加拿大、澳大利亚尚未与我国签署双边引渡协议,这就给贪官留下了后路。而此次美国、加拿大、澳大利亚参与宣言的签署,有望加速中国与这些国家在引渡条约、司法协助协定等领域的谈判。若这些条约得以达成,将大大提高我国外逃贪官的归案比例,挤压外逃贪官的藏身空间,使美国、加拿大、澳大利亚不再成为“避罪天堂”。
  当然,我们也不能高估《宣言》对于中国境外反腐国际合作的作用。首先,《宣言》本身并不属于国际法律范畴,只是APEC各个成员经济体在共同清除腐败方面达成的共识,不具备对成员的法律约束力和强制力。其次,《宣言》的条款少,有些条款内容只是概括性的,具体的合作细节仍需之后双边或多边谈判,谈判之路充满各种未知数。最后,《宣言》没有实质性突破国际司法合作所面临的引渡难题,只能“鼓励成员经济体在适当情况下签署、缔结双边引渡条约和司法协助协定,并效法成功范式推进双边反腐败执法合作”。《宣言》只是为中国开展反腐合作提供了一个新的平台,而这个平台能否得到充分的使用还取决于各国的努力和合作意愿。
  国外有益的追逃经验
  中国海外追逃不易,原因很多,既包括自身法制不健全、与国外司法差异,也有某些国家的政治偏见等等。若某些障碍无法短时间内得到移除,无需就某种合作方式“死磕”,可以另辟蹊径。因此,有必要审视并借鉴西方发达国家在跨国追逃合作方面颇具特色的举措。面对死刑不引渡原则所造成的引渡难题,最根本的措施是废除死刑。然而,由于腐败在我国现阶段来说是一个突出的社会问题,腐败现象对整个社会带来的危害是人们有目共睹的。加之公众对腐败分子早已是深恶痛绝,希望加大对腐败分子的惩处力度。所以对腐败犯罪马上废除死刑是不现实的,而应当寻求在保留死刑的同时与其他国家实现引渡的途径。对此,美国的经验值得借鉴。美国是死刑保留国家,但它与世界上大部分国家签订了双边引渡条约,其中就包括很多废除死刑的国家。在2003年美国与欧盟签订的引渡协议中,美国与欧盟的做法是没有提出“承诺”或“保证”这样的字眼,只是列出了有关死刑引渡的两个条件。对于请求国而言,有权选择同不同意这两个条件;对于被请求国来讲,当请求国符合这两个条件时,有权同意或不同意该引渡。 这给双方谈判留下了很大的空间。在1933 年签订的泛美引渡条约中,若依据逃亡处国家的法律,被引渡者不会被判处死刑,那么引渡请求国用“仅次于死刑的刑罚”来换取被请求国的引渡。美国的上述做法很灵活,富有智慧。
  事实上,在移交逃犯合作方面,除了传统方式外,还可以尝试建立新的合作机制。在某些有着特别密切关系的国家之间,就采用了相互承认和执行逮捕令的方式,并取得了不错的效果,比如澳大利亚和新西兰之间、马来西亚、文莱和新加坡之间等。自2002年开始,欧盟在成员国之间建立起全新的逮捕令与移交制度,即欧洲逮捕令制度,这种追逃合作方式以相互承认和执行刑事司法裁决为基础,突破了适用多年的国际引渡规则。长期以来,引渡程序复杂、耗时较长,相比之下,欧洲逮捕令显得非常简捷、高效、灵活。被请求国的司法机关收到犯罪地国发出的“欧洲逮捕令”后,只进行简单的合法性审查就自动执行这一逮捕令。程序简捷,提高了移交的成功率。同时,该制度对审查移交的时间有严格限制,从而大大缩短了整个移交逃犯的时间。
  加强国际合作迫在眉睫
  虽然近来中央对腐败犯罪采取高压严打,但反腐形势依然严峻。加强反腐国际追逃追赃,可封堵贪官外逃躲避法律制裁的通道,使之无路可逃,从而有利于国内有效预防腐败犯罪。此外,由于追逃难,仍有大量贪官逍遥海外且涉案金额大。最近有媒体报道,在美国、加拿大、澳大利亚一些地区甚至形成了具有中国特色的“贪官一条街”。这些外逃贪官必须被绳之以法。
  要更有效开展反腐国际追逃追赃合作,就必须有甄别地对国内司法进行改革,推动其与国际司法接轨,从而得以克服某些因司法差异而造成的合作难题。比如在死刑不引渡原则阻碍引渡条约缔结的这个问题上,我国可以考虑减少乃至逐步废除对经济犯罪等非暴力犯罪所规定的死刑。此外,提高司法的独立性、公正性,改善国际上对中国司法的印象。要追逃,更要使贪官逃不出,想办法在国内堵住一切贪官外逃的“空子”,建立并完善相关的防范贪官外逃制度。
  【责任编辑】林 京
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